2009-03-12
先做“民间版本” 后受全权委托
2008年4月6日，洛阳市政府法制局和洛阳市教育局在当地媒体上发布了《关于委托起草法规草案代拟稿的招标公告》。这个公告让张水山在内的许多市民瞪大了好奇的眼睛
“3月1日”，在河南王城律师事务所律师张水山心头显得是那样重要，他把案头日历上的这5个字用红笔重重地圈了起来。
就在这一天，《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》开始实施。这是一部经河南省第十一届人民代表大会常务委员会批准的洛阳地方性法规。
这部“条例”是由洛阳市政府采用公开招标方式确定起草单位起草的，这在洛阳政府立法中还是第一次。中标单位是河南王城律师事务所，张水山是该所合伙人之一，曾任条例起草工作委员会主任，参与了法规出台的全过程。
3月10日，本报记者采访了张水山律师。回忆法规草案的起草过程，他深有感触：“51天，5易其稿。这部法规的出台得到了市里行政机关的支持，凝聚的是全市社会各界的意愿。我们只是将各阶层的意愿转化成法律用语，转化成了法规条文。”
政府公开招标法规文件起草者
2008年4月6日，洛阳市政府法制局和洛阳市教育局在当地媒体上发布了《关于委托起草法规草案代拟稿的招标公告》。这个公告让张水山在内的许多市民瞪大了好奇的眼睛。
公告指出，为了有效预防和妥善处理中小学校学生人身伤害事故，保护学生的合法权益，维护正常的教育教学秩序，特向社会征集《洛阳市中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》的草案代拟稿，洛阳市行政区域内的高等院校、科研院所、律师事务所及法律专家、教育工作者均可以投标。
公告要求投标单位及其人员必须熟悉国家关于中小学校学生人身伤害事故预防与处理的法规、政策，具有法学专业技术人员5名以上，对洛阳市中小学生人身安全管理现状有比较深入的了解，具有人身伤害事故预防与处理方面的实践经验和理论成果，熟悉地方立法基本知识。
张水山所在的河南王城律师事务所决定参与竞标，全所立即进行准备。
“开标时，我们也捏了把汗，因为竞标现场是非常激烈的。”张水山说。
2008年4月22日，洛阳市政府举行了公开招标、开标仪式，8家投标单位参与竞标，有律师事务所7家，高等院校1家。经评审组专家认真评定，河南王城律师事务所以85.57分的高分中标。随后，洛阳市政府法制局、洛阳市教育局与王城律师事务所签订了委托协议书。
律师与社会各界的互动交流
“不管是作为律师，还是作为市民，接受委托后，我和同事们都很激动。”张水山说，“政府采取招标方式进行法规草案的起草，既能集思广益，又体现了立法的民主性，我们深感责任重大。”
张水山说，中小学生的人身安全是社会关注的焦点，但我国还没有学生伤害事故预防和处理方面的专项法律和行政法规，《教育法》和《未成年人保护法》及相关法律法规的相关规定过于原则，操作性不强。洛阳市在学生伤害事故处理过程中，教育部门与学生家长常常在事故原因、责任分担、赔偿范围等方面纠缠不清。因此，制定一部符合洛阳市实际的、具有可操作性的地方性法规十分必要。当时，洛阳市每年非正常死亡的中小学生就有四五十人，学校的安全事故已成为少年儿童的重要死因。
接受委托后，王城律师事务所律师联合洛阳市高等院校的法学专家组成起草委员会，针对学校及周边与学校、学生安全有关的问题设计了《调查问卷》，面向学校领导、教师、学生、家长进行无记名随机问卷调查，然后对调查问卷进行统计分析，还到法院搜集了有关中小学生伤害事故的典型判例，进行研究。市教育局多次出面组织召开座谈会，先后有87所中小学校教师和各区、县教育局负责人参加。市法制局也出面组织政府各相关部门进行座谈，充分征求政府机关的意见。市司法局和律协组织律师界专家展开专题调研，解决了法律上的不少难题。征求意见稿完成后，当地媒体和各级政府网站都在第一时间进行发布，广泛征求社会各阶层意见，然后有针对性地进行修改。
“民间”与“官方”相互补充
在河南，律师事务所竞标法案起草，洛阳市并不是第一家。
早在2006年，郑州市的河南文丰律师事务所就以竞标方式取得《郑州市物业管理条例(代拟稿)》起草权，委托单位是郑州市人大常委会。
当年的5月10日，郑州市人大常委会办公厅在媒体公告，希望市区的高校法律院系、法学研究机构、律师事务所及其他单位，以单位名义申请起草物业管理条例，公告同时规定了申请者的主要条件。
河南文丰律师事务所主任王登巍回忆说：“看到公告后，我动心了。这是河南历史上首次以招标方式委托社会力量起草地方法规，如果能中标参与其间，将是一件历史性的大事，也能纠正社会对律师的某些偏见和误解。另外，律师直接参与法规性文件的制定，也折射着地方民主政治发展的广度和深度。”
当时，整个郑州市的律师界都动了起来，不过最终只有4家律师事务所和两家社会团体参与竞标，文丰律师事务所幸运地成为中标者。中标后，郑州市律协专门成立了相应的协调机构，使这份法案的草案一开始就体现本市律师界的集体智慧。
2007年8月28日，郑州市十二届人大常委会第30次会议开始审议《郑州市物业管理条例》法规草案，但与会人员手里拿的是两个版本，一个是政府部门草拟的，是市政府以红头文件的形式正式提请本次常委会审议的议案，是“官方版本”。一份是河南文丰律师事务所草拟的，可称为“民间版本”。两个版本在结构和内容上有诸多不同之处。郑州市人大常委会一位负责人后来说，一项草案，两个版本，是一件新鲜事，在郑州市人大立法史上还是第一次。
“当时审议的是政府部门提供的草案稿，但常委会组成人员也认为‘民间版本’有很多可取之处，应该吸纳。两个版本应该是互补的。”这位负责人说。
《郑州市物业管理条例》经省、市人大3次审议，对居民水电收费、小区停车等进行了多次修改，最终确定了正式文本，于2008年3月1日实施。
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